注册会计师代表委员＂说＂行业＂话＂民生
2015年全国“两会”圆满落幕。“两会”期间，代表委员们积极参政议政、建言献策，从财税制度、环境治理、教育科研、民生话题到互联网技术的应用，提出了众多宝贵的意见与建议。尤其是来自注册会计师行业的代表委员的一些提案，因专业性，对民生话题的聚焦，政策措施的务实、针对性与可行性而备受关注。这些代表委员的提案议案在关注民生的同时，也在反映会计、审计行业的呼声，促进注册会计师行业的发展。本期，本报记者就梳理了来自注册会计师行业代表委员中涉及会计、审计的提案、议案，以飨读者。
新《预算法》自2015年1月1日起实施。在今年的全国“两会”上，预算改革也成为注册会计师行业代表委员关注的话题。
全国政协委员、著名会计专家、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起就向“两会”提交了《关于完善预算改革，细化配套措施的提案》(以下简称《预算改革配套措施提案》)。张连起指出，变“看不见的政府”为“看得见的政府”，推进国家治理体系和治理能力现代化，预算改革无疑是突破口和重头戏。
张连起认为，从实施层面看，新《预算法》还存在着诸如全口径预算编制缺乏“完整性”细化表述、预算绩效执行尚无指导性方案、预算管理框架未与财政规划衔接、预算收支科目划分不科学、预算信息采集无统一口径等深层问题。他提出，要真正发挥《预算法》这一“经济宪法”对建立现代财政制度的促进作用，亟需出台精细化的配套措施。
张连起在《预算改革配套措施提案》中提出了完善预算改革的七项具体政策建议。
第一，厘清全口径预算边界，强化“四项预算”资金的互联统筹。当前，我国已基本形成围绕“公共财政预算”、“政府性基金预算”、“社会保障预算”、“国有资本经营预算”的全口径预算雏形，但覆盖范围和彼此关系仍需厘清。要摸底游离于预算外的财政专户资金，分门别类纳入相应预算体系。落实“正税清费”，进一步清理政府性基金，加大政府性基金的统筹安排，盘活“沉睡”资金;严格认定政府“或有负债”，纳入预算反映。研究“四项预算”间互联统筹机制，加强预算间的有机衔接，构建权责明确、统筹合理、综合高效的互联通道，实现预算资金合力，发挥资金使用绩效。
第二，利用管理会计工具，提升预算编制水平。通过对预算事前、事中和事后活动进行预测、分析、评价、考核，提高预算编制水平，增强预算执行约束力，改变预算管理中“重分配、轻管理”的现状，提升财政资金使用效益。
第三，加快完善预算绩效指标体系，为财政收支提供更优决策机制。一是树立产出与成果导向的绩效观，促使预算部门的焦点从控制投入和执行问题，向优化绩效的管理问题转移，将“绩效原则贯穿预算程序各个环节”真正落到实处。二是充分利用中期财政规划为预算资金提供的确定性环境，尽可能全面收集并整理绩效信息，作为完善预算绩效指标的基础。
第四，构建“自上而下”的预算管理框架，推动中期财政规划与年度衔接。首先，对财政预测、财政评估、中期财政规划做出清晰定义，为宏观经济政策、财政支出规模、资源收集方向提供决策依据。其次，建立“自上而下”的预算程序，在年度预算中，设定政府总支出与部门支出年度上限。再次，探索编制《预算政策报告》，内容涵盖政府中期财政政策目标、未来五年预算优先项目、相关预算执行指标及责任评价等。
第五，统一预算信息核算口径，提升信息可比性。要抓紧研究出台细化的政府预算和部门预算信息的统计口径。例如，公众所关注的“三公”经费虽已经公开，但到底如何统计至今尚无统一口径，导致信息的参考价值未能充分实现。加快推进财务会计制度从现金制向权责发生制过渡，构建完整的政府财务报告体系，倒逼预算信息采集与核算口径一体化。
第六，进一步细化预算科目，提高预算的可理解性。各部门将所有收入和支出全部细化到具体科目，严格按照预算组织收入、安排支出。明确资金管理的责任者，解决“谁”的问题;功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”的问题;经济性质分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”的问题。细化预算的科目，使人们更加清晰“钱从哪里来、到哪里去、花钱干什么以及钱是怎么花的”，增加预算的透明度和公开性。
第七，加快电子政府建设，传递指尖上的“政”能量。首先，研究制定预算信息公开法规，提升预算准备、预算执行、预算报告等信息透明度。其次，深化政务系统信息化建设，电子政府平台开辟公众入口，公民可便利地获取各级政府预算、审计报告、预算形成过程等信息。
全国社会保险基金(以下简称社保基金)是用来支付职工养老、医疗、工伤、生育等保险的资金。其资金安全和投资效益，关系着亿万参保职工切身利益和社会根本稳定与长治久安。然而，近年来发生的大量社保“窝案”，不得不让人对社保基金安全充满了担忧。
在今年的全国“两会”上，关于社保基金的安全性话题也得到了注册会计师行业代表委员的关注。全国政协委员、众环海华会计师事务所首席合伙人石文先就提交了《关于进一步完善社会保险基金审计监督主体和方式方法的提案》(以下简称《社保审计提案》)，建议完善现行社保基金审计监督主体及方式方法，引入社会审计。他认为，这不仅是整治当前社保基金乱象的当务之急，也是从制度上保障社保基金安全和保值增值的根本之策，更是中共中央十八届三中全会提出的依法治国和全面深化改革的内在要求。
石文先在《社保审计提案》中介绍，当前社保基金审计监督存在的监督主体不完善、监委会形同虚设、技术手段滞后等三大问题，直接造成社保基金监督不力，缺乏安全性。
石文先介绍，《社会保险法》在立法上存在重大缺陷，其虽然明确了政府对社保基金的审计监督权利，但作为社保基金缴费主体的参保职工和企业却无从实施审计监督;《社会保险法》规定，要组建社会保险监督委员会(简称“监委会”)，来掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，聘请会计师事务所对社保基金进行年度审计和专项审计，并应向社会公开结果，但在实际运行中，监委会的成员构成、选取方式社会鲜有知晓，更由于缺乏硬性的审计监督规定和对监委会的渎职惩处措施，使得监委会事实上成了可有可无的“稻草人”;随着社保资金审计环境及目标的变化，以及资金量加大带来的审计复杂程度的加深，对相关审计软件和硬件的要求都提出了新的挑战。
为此，石文先有针对性地提出促进社保基金投资、使用、管理的三项建议。
第一，修改监督主体。他建议将现行《社会保险法》中有关社保基金的审计监督职责，由政府审计监督更改为“社会保险行政主管部门按照公开、公正、透明的原则，聘请专业社会审计机构对社保基金实施全面审计监督，并不得干预社会审计机构独立性工作，影响审计结果。社会专业审计机构向社会公开发布独立、客观、公正的审计结果。”同时，《社会保险法》中还应增加“参保职工或企业达到一定数量，可以独立聘请专业社会审计机构对社保基金进行审计监督，并向社会公布审计结果。社保经办机构及任何政府其他部门，不得以任何理由进行干涉。”的条款。
第二，强化监委会履职。他建议对社会保险基金监督委员会成员遴选方式作进一步细化。增加“组成成员必须向社会公示”的环节和内容。并对监督委员会的工作时间、内容和方式，以及渎职惩处措施予以明确和细化。工作方式由现行的“可以聘请会计师事务所对社保基金进行年度审计和专项审计并公示结果”，改为“必须聘请会计师事务所对社保基金进行年度审计和专项审计并公示结果”。
第三，加强技术研究。针对社保基金发展变化，政府审计机关和社会审计机构应不断强化审计监督技术的创新与研究。要在风险导向审计的基础上，将预算审计、经济责任审计相结合，实现社保基金的全面审计。同时，还要不断完善社保基金的内部控制，加强财务管理和会计核算，保持资金安全完整，确保基金保值增值。
最执着连续三次呼吁合理变更会计期间
全国政协委员、甘肃省注册会计师协会副会长、立信会计师事务所(特殊普通合伙)甘肃分所所长张萍在今年全国“两会”上再次提交了《关注会计法合理变更会计期间的提案》(以下简称《变更会计期间提案》)，这也是她自2013年起，连续三次，执著地向“两会”提交有关变更会计期间的提案。
张萍指出，我国《会计法》规定，会计年度为自公历1月1日起至12月31日止的会计期间，与自然年度重合。张萍认为，作为计划经济时代的产物，这种以自然年度作为会计年度的弊端越来越明显，应当合理变更会计期间。
张萍在《变更会计期间提案》中介绍，统一会计年度的弊端主要有以下四个方面：一是我国统一把公历年度作为会计年度，统一的会计年度使各企事业单位以及政府机构每年12月份至次年1月份各项工作堆积，财务数据汇总上报要求紧，难以保证数据的准确可靠，导致会计工作的分配极不均衡。
二是市场经济发达的国家大多实行灵活的会计年度，而统一的会计年度不利于跨国公司的会计处理,增加了跨国公司会计处理和经营管理的难度，从而制约了我国的吸收引进外资工作。
三是统一会计年度使一些经营周期带有明显季节性特点的企业会计核算尤为不便，而且由此产生的财务信息缺乏可比性和相关性，也造成注册会计师对有关财务数据无法进行真实、准确的审计，不利于信息使用者做决策。
四是过度集中的会计年度使注册会计师行业的劳动强度非常大，在统一会计年度的压力下。最繁忙的1至3月，注册会计师几乎没有休息日。这也导致许多优秀人才对进入会计师事务所工作望而生畏，不利于优秀人才的招聘与选拔、不利于提高审计质量，从而难以保证会计信息的真实与完整。
要改变上述情况，张萍建议，应变革现行的统一会计年度，变统一的自然年制会计年度为相对灵活的会计年度。
根据不同行业或组织的特点，张萍提出了会计年度的选择期间。对于某些具有明显季节性特点的行业或企业，可以选择将营业年度作为会计年度。采用营业年度作为会计年度，有利于以较低的成本编制更为准确的报表，有利于审计机构和财政信贷部门工作的开展，以及信息使用者做出正确的判断和决策。
而金融行业的会计年度则应由国家统一规定。因为此类行业的走势是国家是否采取宏观调控以及如何采取宏观调控的重要依据。对这类行业实行统一会计年度有利于国家开展宏观调控，有利于促进同行业之间的信息沟通，并最终有利于防范和控制财政和金融风险。这类行业的会计年度应注意尽量避开大多数工商企业所选择的会计年度起止日期，以防止对资本市场带来不必要的影响和造成单位工作的堆积。
非赢利组织的会计年度也应该适时做相应的调整。经费完全或部分来自国家财政拨款的非赢利组织的会计年度应与国家的财政年度保持一致。但某些事业单位可以相对灵活一点。经费完全不依赖国家财政拨款的非赢利组织的会计年度则可以仿照工商企业采用灵活的会计年度。
张萍表示，为了推进变革，“国家必须及时修改和制定相应的法律法规，明确推行灵活的会计年度，处理好会计年度与财政年度关系的问题，为会计年度变革的顺利进行提供保障。”
最前卫加强顶层设计完善司法会计鉴定制度
随着社会经济活动的广泛和复杂，在经济犯罪案件侦查审理过程中借助专家力量、发挥注册会计师专业优势的需求不断提高，司法会计鉴定业务规模也不断扩大，我国日益重视司法会计的发展。司法会计也为反腐败和社会经济发展做出了重要贡献。
开展司法会计鉴定是注册会计师行业履行社会责任的重要方面，也是会计师事务所拓展业务范围的重要领域。但由于国内该领域的研究尚处于起步阶段，致使司法会计人才缺乏，司法会计鉴定业发展还面临诸多困难。
在今年的全国“两会”上，全国政协委员、众环海华会计师事务所首席合伙人石文先提交了《关于完善司法会计鉴定制度的提案》(以下简称《司法会计提案》)。
在《司法会计提案》中，石文先详细介绍了我国司法会计鉴定工作当前存在的主要问题并提出了自己的建议。他指出，当前，我国司法会计鉴定工作主要存在两大问题：一是缺乏统一的技术标准和规范，二是缺乏统一的准入和考核标准。在缺乏统一的具有法律效力的技术标准指导和依据的情况下，司法会计鉴定人员往往只会注重传统的会计思维，而不会或不注重复合运用法律思维进行工作。司法会计鉴定人出具的鉴定意见难免有偏差，甚至不符合审判机关的证据要求。此外，司法会计鉴定机构和鉴定人不需要向司法行政部门进行登记，无法形成统一规范的管理。
为切实加强我国司法会计鉴定工作管理，提升司法会计鉴定工作水平，促进“依法治国”方略的实施，保障当事人权益，石文先提出三项建议：
一是加强司法会计鉴定的顶层制度设计。石文先建议由司法部门牵头，在财政部门和司法会计鉴定协会的协助配合下，制定国家统一的《司法会计鉴定准则》。其一，要制定司法会计鉴定人考核标准，规范司法会计鉴定人管理;其二，要建立统一的司法会计鉴定实施程序和技术标准规范。这样，就便于司法会计鉴定机构在开展司法会计鉴定工作时，能够“有法可依”，严格执行统一的程序和标准，确保鉴定的科学性，提高鉴定质量。
二是明确司法会计鉴定工作管理部门。司法部、财政部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法会计鉴定协会、中国注册会计师协会等有关政府部门和机构，应加强相互之间的沟通与协商，确定一个政府部门或机构作为行业管理机构。建议行政管理上由司法部门统一管理，具体业务标准制定由财政部负责。关于司法会计鉴定从业人员的称谓，目前司法系统称为“司法鉴定人”，法院系统称为“专家辅助人”，检察院系统称为“司法会计师”。称谓不统一容易造成管理障碍，建议统一称为“司法会计鉴定人”。
三是将司法会计鉴定纳入政府采购目录。石文先介绍，在司法会计鉴定实践中，大案要案的司法会计鉴定费用都是从专案费中予以列支，政府还没有为此建立专门的年度财政预算。由于缺乏专门的经费保障，也影响了司法会计鉴定工作的健康发展。按照国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的规定，目前会计、审计、工程造价等专业服务都已纳入政府购买服务目录，政府为此都建立了专门的财政预算。石文先表示，司法会计鉴定工作作为重要的专业技术服务，理应将其纳入政府购买服务目录。
鄂公网安备42010602003524号