预算法修订再度搁浅
财新记者从全国人大相关部门获悉，将于12月底召开的十一届全国人大常委会第三十次会议,议程中不会安排审议《预算法修正案（草案）》。修法小组政府部门成员中一位官员告诉财新记者，二审后没有见到有新的修订草案成型，预算法修订将转交下届人大完成，本次修订将止步于二审。
本届人大常委会还有两次会议，分别是2012年12月底和2013年2月。2月的常委会会议主要是为3月的全国人大全体会议（全国“两会”）做准备。
全国人大常委会在今年6月二审草案一周后，人大常委会法工委将《预算法》修正案（草案二次审议稿）在全国人大网公开征集意见，在7月6日至8月5日的征集意见期内，有1.9万多人次提交了33万余条意见。
但是，时间已过四个多月，人大仍然没有向社会公开征集意见的情况，对二审稿是否修订、将吸收哪些意见、会否制订新的草案，至今，均没有透露任何信息。
鉴于预算法修正案草案二审稿争议众多，有国务院部门、地方政府及众多学者和公众呼吁，因二审稿条款争议过大，在充分吸收各方意见之前，不应匆忙提交表决，预算法修订应留待下届人大完成。
财政主导修法起草
预算法的首次修订始于2004年，至今已跨越十届、十一届两届人大，修法过程曲折、争议激烈，修法的前期研究讨论、草案起草均在严格保密状态下进行。十届人大任期内，预算法修订曾被列入2006年立法计划的一类法律项目，计划于当年10月提交人大常委会审议，因人大和政府部门分歧过大最终流产。
十一届人大任期开始不久，再次成立预算法修订小组，全国人大常委会预工委主任担任组长，财政部副部长任副组长，起草成员单位有十几个，但草案起草至中途，预工委将修法起草工作转交国务院。从草案起草到二审各个环节，整个过程都封闭进行，不仅社会公众对修法内容不知情，预算法专家学者也未能直接参与修法讨论。
去年11月，国务院常务会原则通过预算法修正案草案，并于12月底提交十一届全国人大常委会第24次会议一审，内容未见公开。直至今年7月，人大常委会二审结束后一周，全国人大常委会法工委终于在人大官网向社会公开二审稿草案，并公开征集意见。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文对财新记者表示，预算要求民主和公开，预算法作为规范预算活动的法律，在立法程序上必须遵循民主立法的要求。草案起草时，就应该吸纳包括学者在内的社会各界的意见。因为财政部实际上主导了修法过程，结果必然强化了政府部门的权力。
专家建议，应该公开二审稿征集意见的结果，并在三审稿送交全国人大常委会审议之前，再向社会征求意见。
立法宗旨须变
谈及此次预算法修订，学者一致认为，开篇宗旨应改变。草案二审稿维持了现行预算法第一条的表述，以“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”为立法宗旨。
现行预算法1994年通过，彼时中国经济体制正由计划向市场转轨，分税制财政体制改革刚展开，预算法的立法宗旨更强调预算的工具性职能。
北京大学财经法研究中心主任刘剑文对财新记者表示，经过近20年的发展，预算法修订应适应市场经济体制下公共财政的要求，告别国家财政的概念。预算法的宗旨要规范政府收支行为，实现资金的合理合法配置。预算法要成为管理政府的工具，而不是政府管理的工具。
刘剑文强调，立法宗旨没有改变，导致后面很多条款，从财政体制、预算公开到国库制度等大量授权国务院，本应属于人大的很多权力被虚置。预算核心权力配置，仍未实现立法部门和行政部门的平衡。
值得注意的是，十八大报告提出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”刘剑文认为，十八大对预算法提出了新的要求，要求发挥人大的民主审查职能，更有效的监督政府收支活动。
施正文指出，在十八大报告中，“预算”内容出现的位置发生了微妙变化。此前，党的十六大、十七大报告中，“完善预算决算和管理制度”“深化预算制度改革”这样的表述，均出现在经济体制建设部分，涉及深化财税体制改革问题。而十八大报告在谈到推进政治体制改革时，提到预算内容，并将其作为人大发挥国家权力机关作用的重要支持。
施正文认为，十八大对预算体制的新定位，意味着未来预算法修订会进一步做实人大的权力，预算的宗旨更加明确，要发挥人大的职能，这要求对当前二审稿的偏离做出修正。
预算公开要完整细化
政府掌管国家的钱袋子，这些钱如何来，怎么花，需要向公众交代清楚。现行预算法未对预算公开作出规定。随着公众权利意识的觉醒和提升，对政府怎么花钱、“三公经费”等问题越来越关注。
近年来，各级政府部门预算、决算公开逐步推进。今年以来，98个中央部门公开了汇总的部门预算表格。但只有完整公开预算、且按功能分类和经济分类公开细化的预算，公众才有可能实现对政府预算的监督。
此次预算法修正草案中增加一条，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常委会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。
学者认为这点值得肯定，希望公开不要流于形式。施正文称，关键在于公开到什么程度，能否让大家看明白。应按公共预算支出的经济分类公开预算。
在草案初审后的意见反馈和讨论中，一些地方和政府部门也表示，预算公开缺乏可操作性，建议对预算公开的原则、内容、细化程度、时限、方式等做出明确规定，以提升预算公开的效果。各级政府应当指定专门部门负责统一公开本级政府各部门“三公经费”的预算、决算情况。
还有地方政府提出，为避免一些部门以涉及国家秘密为由回避预算公开，建议明确“国家秘密”的内涵、外延和认定依据。华东政法大学经济法学院教授陈少英对财新记者表示，预算公开不是静态的结果公开，整个编制、审查、批准、执行的过程都要公开，比如，预算编制前能不能召开座谈会、听证会，让公众参与。
国库管理争权
此次预算法修订，草案一审稿和二审稿均删除了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。而本应逐步退出的财政专户制度，在草案中进一步明确了法律地位。中央财经大学财经研究院院长王雍君对财新记者表示，应坚持保留央行经理国库。财政部门在公共预算与政府财务管理中已拥有很大的裁量权。代理制下，央行国库对财政部门负责，除央行国库，财政部门也可以选择商业银行开设账户，存放和管理政府资金。
经理制下，央行国库除了审核收支凭证要素，还拥有审核预算收入缴库、监督财政存款开户和库款支拨等监督权限。央行国库在办理各类款项的拨付时，具备对资金流向实时、逐笔追踪和监督的基础，这有助于发现、纠正和报告处置公款进出国库时的差错、舞弊甚至腐败，能为人大、审计部门提供监管信息。
一旦取消央行经理国库的职权，央行国库只要收到财政、税务等部门开具的收支凭证，应无条件执行，就丧失了审查监督国库资金进出的功能。
央行国库局官员强调，《预算法》修正应明确央行国库监督的法律地位及基本职责。通过国库单一账户核算政府全部财政资金收支。此外，应清理整顿财政专户。政府资金实现集中管理和有效监督的重要前提是惟一的政府账户，即“国库单一账户”。
地方政府发债权之争
预算法修订，社会和学界关心预算公开透明、预算权力配置等问题，地方政府则更关注地方发债权限能否放开。现行预算法并没有禁止地方政府发债，但授权国务院做出决定。
为应对国际金融危机，2009年财政部开始代理发行地方政府债券。2011年上海、浙江、广东、深圳四地启动地方政府自行发债试点。发行地方政府债券得以逐步推进。
预算法修正草案一审稿中规定，国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案。但二审稿中，再次恢复现行预算法第二十八条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
对此，财政部财科所所长贾康表示，不理解预算法二审修订稿中，为何否定一审稿中对地方债的积极表述。
由于地方政府没有完善的风险管控机制，真实负债情况、财政健康状况难以判断，有些政府部门和专家认为，放开地方发债可能导致风险不可控。
贾康认为，规范地方债务融资，不能堵而不疏，要注意疏堵结合，让市场主体规范地方政府发债。未来应该发展地方阳光融资制度，用透明规范的、受公众监督的，且有利于控制风险的地方债，置换替代地方融资平台，以及一些不规范、风险难控的隐性负债。
首都经贸大学财政税务学院院长焦建国对财新记者表示，理论上，地方应该享有发债权。虽然现在面临不少问题，但应配合预算改革，要求地方政府有效披露财政收入状况、负债情况，规范地方政府举债。
施正文建议，应恢复一审稿规定，允许地方依法适度发债。但应确定地方发债的指标，包括债务余额占财政收入的比重、整体债务占GDP的比重，国务院核定地方政府的发债额度，在此额度内地方政府报人大批准。
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