湖北省注册会计师协会

　　近日，财政部会同文化部、广电总局、体育总局、文物局和人口计生委等五部门修订印发了《文化事业单位财务制度》、《广播电视事业单位财务制度》、《体育事业单位财务制度》、《文物事业单位财务制度》和《人口和计划生育事业单位财务制度》(以下简称五行业财务制度)，自2013年1月1日起全面施行。

　　据了解，根据《事业单位财务规则》(发布于2012年2月7日，以下简称《财务规则》)和文化、广电、体育、文物、计划生育等五个行业事业单位的实际情况，本次修订工作按照“保持原制度框架、与《财务规则》保持一致、体现行业特点、突出公益属性”的原则进行。

　　与原制度相比，此次主要针对五行业财务制度的适用范围、财务管理体制、资产管理、投资管理方面的内容进行了修订，规范了五行业事业单位的财务管理活动，进一步突出它们的“公益属性”。

　　适用范围

　　适应了“政事”分开的变化

　　近年来，我国事业单位财务制度改革的一大重点是解决目前事业单位所存在的功能定位不清，政事不分、事企不分的局面，提升事业单位的独立性和公益性。

　　2012年4月16日，国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《分类意见》)明确，将于2015年完成事业单位分类改革，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

　　按照上述文件，文化、广播电视、体育、文物、人口和计划生育等五大行业的事业单位正好属于从事公益服务的事业单位，提升它们的公益性，成为改革的重点。

　　五行业财务制度修订的亮点之一便是调整了制度的使用范围。五个行业财务制度修订稿均将财务制度的适用范围由“本制度适用于各级政府****行政主管部门所属的各级各类****事业单位的财务活动”，修改为“本制度适用于各级各类****事业单位的财务活动。”如《文化事业单位财务制度》第二条由原“本制度适用于各级政府文化行政主管部门所属的各级各类文化事业单位的财务活动”修改为“本制度适用于各级各类文化事业单位的财务活动”；《广播电视事业单位财务制度》第二条由原“本制度适用于各级政府广播电视行政主管部门所属的各级各类广播电视事业单位的财务活动。”修改为“本制度适用于各级各类广播电视事业单位的财务活动”。

　　浙江省会计学会副会长薛文耀在接受本报记者采访时表示，随着事业单位改革以及文化体制改革的不断深入，一些事业单位已经与行业行政主管部门分开，实行管办分离，事业单位的独立性和自主性更强了，此次五项制度的修改正体现并适应了这种变化。

　　一直关注五行业财务制度修订的广州大学珠三角公共事务研究中心研究员杨孟著接受本报记者采访时指出，目前事业单位分类改革已取得初步成果，“政事”基本实现脱钩后对各类事业单位财务制度的适用范围提出的新要求。这也标志着以前政事不分，事业单位演变成为政府行政主管部门的“小金库”、安排子女就业的场所以及报销和转移费用的安全通道的历史一去不复返了。

　　“1989年以前，我国事业单位实际执行的所谓财务制度或标准制度，要么是融合在行政单位财务制度之中，要么是依照或参照行政单位相关制度执行的状况，也可以从另一个侧面说明‘政事’之间关系之密切。切断这一关系，并在财务上作出相应的制度安排，实属不易。”杨孟著说。

　　管理体制

　　财务部门的职能和作用得到强化

　　此次下发的五行业财务制度中都强调了财务部门设置、财务人员任职要求，如五个制度都在“总则”中增加了“****事业单位应当按照国家有关规定设置财务会计机构，配备具备从业资格的财务会计人员。”《广播影视事业单位财务制度》还增加了“省级以上(含副省级)广播电视事业单位应当设置总会计师；规模较大的广播电视事业单位根据需要可以设置总会计师。总会计师按照《总会计师条例》规定的任职资格设置并履行职责。”

　　业界专家表示，就目前看来，事业单位财务人员的整体素质不容乐观，低学历层次多，高学历层次少；非经济类的会计多，财会专业的会计少；半路出家的多，专业培训的少；会计业务水平一般的少，高端会计人员较少；财务人员只会记账、结账，而懂经营管理的复合型人才很少。

　　“与企业单位相比，事业单位财务部门的作用发挥得还不够充分，也难以得到高度的重视。这与事业单位长期以来的经营体制和思维习惯有着重大的关系。”薛文耀说。

　　薛文耀表示，事业单位财务部门的作用之所以得不到充分重视，一方面的原因在于事业单位原来的经营体制多为财政拨款，自身营利很少，财务的职能更多地体现在要钱和用钱。另一方面，原来的事业单位大多是依附于行政单位的，事业单位的职责主要是协助政府完成一些辅助性的工作，因而其对领导的考核更多得体现在工作业绩方面，而非财务管理和经营，这就造成部分事业单位的领导从思想上就不重视财务。另外，财务人员业务素质也不够。部分事业单位是从行政单位转变来的，原来的财务核算大都是由原行政单位的主管部门负责的，改革后有的事业单位缺少人手，财务往往是由本单位非会计专业人员兼职的，业务水平有限，财务部门的职能难以有效发挥。”

　　杨孟著外部环境的约束也是事业单位财务部门难以受到重视的重要原因之一。

　　“外部环境虽然不对事业单位的财务活动起主导作用，但可以扭曲财务活动的行为，特别是在当前市场发育尚不充分的情况下尤其如此。如通过‘绑架’政府垄断部分公共资源、扩大收费权、模糊公益性、规避税收，等等。这种状况的存在，大大地冲谈了财务管理的意识和行为，弱化了财务管理的动力和作用。”杨孟著说。

　　在薛文耀和杨孟著看来，新修订的五个行业事业单位财务制度均强化了对财务机构及人员配备的要求，这意味着事业单位财务部门的职能和作用得到进一步强化。

　　北京工业大学经管学院副教授、工商管理学科部副主任王宛秋在接受本报记者采访时也认为，虽然事业单位作为公益性组织没有盈利的问题，但都有各自的“目标”或“使命”，所以必然有资源使用效率的问题，很简单的道理，同样多的钱不同的用法能做的事儿就不一样多。一个公益性组织能够有效率地运作，需要项目管理、资源管理(比如财务)、人力资源、支持部门以及行政管理几个部门的有效合作。也就是说，财务是公益性组织提高资源运用效率非常重要的环节。五个行业事业单位财务制度中所强调的财务部门设置和财务人员任职要求正是适应这一规律和要求的体现。从长期看，这种安排将带来公益性组织运行效率的提升。

　　杨孟著指出，事业单位财务部门的职能和作用未来将会愈来愈得到强化，其动力主要来自六方面：一是来自作为社会公共(公益)服务委托者和社会公共资源(财政补贴、税收优惠政策等)提供者的各级政府；二是来自事业单位的举办者和资本提供者股东(目前事业单位的主要资本提供者仍然是各级政府)；三是来自政府行业监管部门和自律组织；四是来自提供社会公益服务的事业单位的参与者(社会捐赠者、志愿服务者等)；五是来自社会公益服务的受众，也即广大社会公众；六是来自事业单位自身的改革和非营利组织(NPO)的国际化趋势。

　　资产管理

　　事业单位资产安全和效率的管理将有大提升

　　资产管理是事业单位财务制度的一项重要内容。五行业在修订财务制度的过程中，对一些资产的分类也进行了适当的调整。

　　《广播电视事业单位财务制度》将“广播影视节目”列入了“存货”管理，而此前的财务制度将这项资产列入了“无形资产”管理范畴。

　　“将‘广播影视节目’列入‘存货’管理科学性在于，“广播影视节目”属于广播电视机构的‘产成品’，具备市场营销的条件，有利于强化广播影视作品的经济核算、绩效评价和对标管理，有利于通过市场机制的作用提高广播影视作品的质量和效益。”杨孟著说。

　　王宛秋也发表了类似的看法，她指出，广播电视事业单位的“广播影视节目”是广播电视单位的“产品”，并且可以“销售”，所以列为“存货”管理。

　　与此同时，与旧财务制度相比，《文物事业单位财务制度》在“资产管理”中增加了“文物藏品”的相关内容，《体育事业单位财务制度》中进一步强化了对接受捐赠和赞助消耗性物资的管理。

　　“《文物事业单位财务制度》在‘资产管理’中增加了‘文物藏品’的相关内容，我认为非常必要。一方面，文物藏品是中华民族的宝贵财富，不论在哪个单位都应得到全面地反映和规范地管理保护。另一方面，文物藏品作为文物事业单位的一项非常重要的资产，从财务会计角度而言，也应高度重视，科学管理。消耗性物资是资产的一部分，也应规范管理。按照《体育事业单位财务制度》规定，体育事业单位接受捐赠、赞助的服装、器材、食品、饮料等消耗性物品，按照实物管理要求建立健全物资台账，严格出入库管理。此外，在会计记录及核算上也应及时准确地予以反映。”薛文耀说。

　　王宛秋指出，《文物事业单位财务制度》在“资产管理”中增加了“文物藏品”的相关内容、《体育事业单位财务制度》中进一步强化了接受捐赠和赞助消耗性物资的管理，都体现了加强对事业单位资产安全的管理和提升资产运行效率的思路。有一个衡量公益性组织效率的指标，叫value-for-money，也就是说，公益性组织的运行效率在于每花一块钱能产生多大的公益价值，虽然这并不容易衡量，但它表达了公益性组织提高资源使用效率的一个判断标准。那么，在财务制度上，突出对事业单位资产安全和效率的管理，则是提高事业单位运行效率的一个重要途径。

　　投资管理

　　不得使用财政拨款及其结余对外投资

　　值得注意的是，五个文件都明确规定，“事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。”

　　而在去年发布的《财务规则》中也明确规定，事业单位应当严格控制对外投资。在保证单位正常运转和事业发展的前提下，按照国家有关规定可以对外投资的，应当履行相关审批程序。事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。

　　王宛秋指出，五个文件都对事业单位的投资行为做了强制性规定，这与《财务规则》相一致，旨在保证事业单位的正常运转和发展。

　　在杨孟著看来，对事业单位结余资金的投资范围和方向做出强制性的规定是很有必要的。这样做的目的，主要是基于确保事业单位的资产安全和完整等方面的考虑。

　　杨孟著说，事业单位不是真正意义上的市场主体，不同于一般的厂商。后者作为市场活动的主体，在完全平等的市场环境和资源要素约束条件下，自由竞争、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、优胜劣汰，而前者则做不到。正是基于这一原因，这次事业单位分类改革，才将真正具有公益属性和社会功能定位的部分划归给现在的事业单位，其余部分则按其功能性质分别划归给行政单位和剥离给市场转制为企业。另一个原因是，要从制度上有效遏制预算软约束条件下的“内部人控制”和“道德风险”行为。防止陷入事业单位“设置”的赚了钱自已花，亏了钱转嫁给政府——最终由老百姓埋单的“怪圈”。

　　“为了确保事业单位资产安全和完整，应建立完善财务风险预警及防范机制，加强对财务活动的全程动态监督和控制，及时防范和化解财务风险。同时，还应建立绩效考核和追踪问效制度，科学高效配置社会公共资源，充分发挥公共资源的社会效益。在此基础上，可选择一些风险较低的投资品种，如国债、公共基础设施投资和社会公益性项目投资等。”杨孟著介绍。

　　不过，杨孟著同时建议，五行业财务制度应适应投资主体多元化的需要。

　　杨孟著说，投资主体多元化是适应政府管理创新和社会管理创新需要，深化事业单位分类改革的内在要求，也是事业单位未来发展的必然趋势。这就要求事业单位财务管理制度有必要借鉴企业单位在财务管理方面取得的先进经验和做法，科学合理地设计事业单位的财务管理制度框架，为政府、投资者、债权人等利益相关者提供高质量的财务管理和咨询服务。

　　专家建议

　　五行业财务制度还需进一步修订完善

　　虽然自今年1月1日起，五行业财务制度均已开始实施，但并不意味着当前在实施过程中就没有障碍，就能取得比较好的实施效果，与此同时，业内专家也认为，当前已修订的五行业财务制度还有继续完善的空间。

　　薛文耀说，新制度适应了新的经济形势和财政改革、事业单位改革的需要，结合了事业单位的行业特征和实际情况，应该说已经比较完善。但随着经济的发展和改革的推进以及事业单位在实施新制度过程中遇到的问题的凸显，现行制度必然需要进一步修订和完善，这是任何一个制度都必须要走的路。

　　“五个行业财务制度改革的难点在于事业单位本身的改革不够彻底。主要体现在，政府包办现象依然存在；公共资源社会化、市场化运作程度不高，未引入适度竞争机制；存在公共资源垄断的现象，经营运作效率难以提高；相应的约束机制不健全、不完善。这些问题如不及早破解，不仅会直接影响到财务制度改革的进一步深入，同时，对于已经修订的财务制度的贯彻执行也产生一定的阻滞作用。”杨孟著说。

　　杨孟著认为，五行业财务制度还需要进一步修订完善。

　　“首先，财务管理的目标应定位于价值创造导向。体现价值创造导向，是现代管理理念的一次巨大飞跃。与此相应地，事业单位财务管理的目标应由现在的合规性和有效性转向未来的风险管理和价值创造。其次，明确规定财务管理权限的配置原则。事业单位的治理结构与一般厂商的治理结构并无两样，也是一种权利制衡机制。有权力，就一定要有制衡。再次，实行财务活动跟踪审计制度。应在五行业财务制度中明确规定，实行以国家审计为主体、注册会计师审计为补充的财务活动跟踪审计(包括绩效评价等延伸审计)制度。”杨孟著指出。

　　本报短评

　　财务制度修订是事业单位分类改革的引擎

　　一般认为，事业单位的最主要特性就是公益性，属于公共服务部门，但长期以来，我国的事业单位与行政单位和企业机构糅杂到一起，不仅使得其公益性特征难以充分发挥，影响了事业单位的健康发展，还成为滋生腐败的温床，最突出的表现就是事业单位薪酬制度混乱、“私设小金库”等。

　　虽然事业单位分类改革已经于去年就启动了，但此项改革必须要从改革财务制度开始，只有理清了事业单位运行中的各种财务乱象，使得财务运行走上正常轨道，并处于公众监督的视野之内，才能真正减小改革中的各种阻力，促进事业单位改革的稳步推进。