湖北省注册会计师协会

　　7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议明确，要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。

　　近年来，政府购买公共服务方兴未艾，内容涵盖了医疗卫生、教育、社区、培训、就业、计划生育等诸多公共服务领域。多位接受本报记者采访的专家表示，会计、审计、评估等服务有望成为政府购买的“香饽饽”。然而，民间第三方的质量良莠不齐，如果政府购买公共服务的“度”把握不好，就会陷入“一管就死、一放就乱”的怪圈。

　　那么，应如何看待目前政府购公共服务的现状？其中存在哪些问题？政府部门在执行的过程中如何平衡效率和公平？中介机构又应如何自我调整？本报记者就上述问题采访了业内专家。

　　现状

　　政府购买审计服务并不理想

　　我国政府采购制度始于2002年《政府采购法》的颁布。《政府采购法》明确规定，本法所指政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。此后，财政部要求大力拓展服务类采购，逐步将公共服务项目纳入政府采购管理范围。自2003年以来，北京、上海、浙江、无锡、广东等地方政府向社会组织购买公共服务的探索在不断增多。

　　然而，《政府采购法》颁布至今，我国政府购买社会审计类项目并未取得实质性进展，依然处在探索阶段，现状并不乐观。

　　资深注册会计师、江苏南通注册会计师协会副秘书长刘志耕接受本报记者采访时表示，就目前来看，政府购买社会审计服务进展并不理想，由于目前还处在政府购买CPA服务的初级阶段，所以，还存在很多问题，如服务缺乏应有的独立性、购买服务的方式方法不规范、服务要求和操作不规范、服务付费不规范、对服务结果评价没有标准和依据、对服务缺乏有效监督，以及对服务缺乏必要的奖惩机制等。

　　宁波明州联合会计师事务所合伙人刘克文在接受本报记者采访时也表示，目前体制下，有关社会中介机构的生存环境的问题很多，政府与民间关系紧张，社会问题突出，推进政府向社会购买公共服务的顶层设计，想法是好的。

　　“目前需要关注和解决的问题主要有两类，一类是目前政府预算偏紧，对购买中介机构服务的资金安排与需要服务的事项相比不配比，导致项目招标时，权数设计对服务费用的考虑占了很大比重，往往是谁低谁中标，对服务质量、中介资质考虑不够，影响服务的效果。再一个是持续问题，对中介机构来说，今年我这个项目中标了，招了人，添了设备，明年或后年我没中标，大量的培训精力、人才、设备等就闲置、浪费。”宁波永敬会计师事务所注册会计师何建秋告诉本报记者。

　　中南大学PPLG研究中心研究员杨孟著在接受本报记者采访时指出，目前政府购买社会审计服务中出现的问题有来自政府机关和社会审计机构买卖主体的，也有来自审计事项性质本身的和购买公共服务范围界定方面的。

　　“国家审计机关委托社会审计机构或将部分审计服务项目外包，经常出现承包单位或个人借机私自建立各种业务关系的情况，有悖于社会审计机构的超然独立性，影响了审计工作的质量和效能。由此，即使在审计工作量相对集中的情况下，政府审计机关也不会轻易将审计项目外包给社会审计机构。国家审计机关一直对‘购买审计服务’心存疑虑，社会审计机构的违规操作和不正当竞争是主要原因。”杨孟著说。

　　在杨孟著看来，政府有关部门对购买审计服务项目责任风险不好控制，人为因素太多，事先难以预料，一旦出现问题，责任无法清晰界定，也就难以控制风险和追究责任。严格来说，审计服务属于政府履行职能或维持自身正常运转所需要的服务，不属于公共服务的范畴，且各级政府均设置了独立的审计机关，政府有关部门遇有审计事项，宁愿申请国家审计，也不愿委托社会审计。

　　关键

　　营造公平的政府购买环境

　　近日召开的国务院常务会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。可采用委托、承包和采购三种方式。

　　对此，杨孟著表示，国际经验表明，在政府购买公共服务的过程中，极易产生权力寻租和权力交易等腐败问题，导致公共服务质量低下，财政资金浪费严重。所以应要积极创造条件，为各类承接主体提供完全平等的市场参与机会，营造平等竞争的市场环境。

　　“具体来说，一是承接主体数量必须足够多，社会化程度高，专业分工发达，竞争性强；二是承接主体要独立，不能与政府购买方存在任何依附关系。”杨孟著说。

　　在刘克文看来，除非是和政府部门有关系，中小型中介似乎很难获得政府订单。不可否认，政府购买服务必须要设置一定的门槛，以保证服务质量，但门槛太高或只是向国企或关系户购买，对中小企业而言就不公平。

　　对此，杨孟著指出，运用市场机制，激励约束买卖双方行为，优化公共资源配置，提高公共支出效率，是政府确定承接主体时平衡效率和公平的关键点。无论是公共服务的买卖双方，还是其他相关利益集团，因公开购买服务信息会危及自身的利益，成为信息公开的最大阻力。”

　　刘志耕表示，政府应尽快研究制定并出台究竟哪些职能可以和应该委托注册会计师提供服务，凡是列入政府购买社会公共服务的职能，各财政部门不能再根据自己的“需要”购买，不能甩包袱，不能有随意性，对这就像现在列示在政府采购目录里的内容一样，不通过政府购买就不可以列入费用报销，采购款就付不出一样。

　　范围

　　专项审查或将成为政府购买的首选项目

　　在近年来的政府采购中，涉及注册会计师、注册评估师的政府采购服务项目日益增多。据了解，2010年财政部和中国资产评估协会创新了监管机制，采取政府购买服务的方式，将行政监管与行业自律监管检查合二为一，实行联合检查。在深化财政改革，全面提升财政科学化、精细化管理水平的需要下，对审计服务也提出了巨大需求，政府“购买审计服务”也加入到了政府购买社会服务的行列。

　　从业二十余年的注册会计师何建秋告诉本报记者：“在近年来的政府采购中，就注册会计师行业来说，政府可购买的审计服务主要有：受国家审计部门的委托，对国有企业、事业单位、政府部门的离任经济责任审计；受各级海关委托、对涉及对外进出口企业进行有关监管检查事宜的审计；以及为政府及其职能部门提供管理咨询服务，国有资产的清产核查，财政资金的绩效评价。”

　　刘克文表示，政府部门的清产核资、专项费用审查以及专项经费支出审查，譬如，固定资产清查，出国考察费用、招待费、会议费支出以及财政专项资金审查，包括公共卫生服务资金、高校科研经费、安置就业人员补助资金、尤其是科技经费使用情况的审查，都可能成为政府购买的首选项目。

　　在谈到哪些服务会被政府优先购买时，刘志耕表示，会计、税务、审计、咨询、评估等与CPA的相关活动都有望纳入政府购买公共服务的范畴，但这些服务可能在时间上有先后。

　　何建秋说：“在评估行业，有存量房地产交易的计税价格评估，房地产保有环节（房产税）的计税价格评估。在注册税务师行业已推出的大企业税务风险管理，税源专业化管理，对部分重点税源企业开展专项分析检查和特别纳税调整业务等，有望作为政府购买服务的选项。”

　　在杨孟著看来，对于一般的审计项目，政府有关部门完全可以通过购买审计服务的方式完成审计任务，但应注意以下问题：一是要按照《审计法》的有关规定，明确界定国家审计与社会审计的范围，属于“购买审计服务”的范围，可以实行国家审计，凡属于国家审计的范围，不得“购买”；二是建立社会审计机构库。要降低准入门槛，减少审批环节，且数量一定要足够多，以便形成竞争格局，防止出现行政垄断，遏制权力设租寻租行为；三是随机确定社会审计机构。在审计事项确定后，拟安排审计进场前随机抽取，减少人为干预；四是收费标准和依据要具体明确，不留弹性空间，并对外公开，防止暗箱操作；五是参照国家审计独有的审计报告公开机制，将审计过程和结果通过适当的途径对外公开，接受社会公众的监督；六是完善社会审计质量监控机制；七是充分发挥社会审计的优势，努力提高审计质量和效率。如对于基础设施工程预决算审计，可尝试风险审计。

　　建议

　　专家：建立政府采购服务的评判标准

　　国务院常务会议指出，要严格政府购买服务资金管理，以事定费，规范透明。有业内专家表示，政府购买服务将作为构建公共服务型政府的一种“新型理财方式”。而近期地方债压力骤增，地方政府购买公共服务后能否及时付款也值得关注。

　　杨孟著认为：“政府组织也是经济人，也要追求组织自身的效用最大化。让政府购买购买公共服务，则意味着既有利益格局的打破和新的利益格局的重建。构建基于政府职能转变的多方参与主体利益共享机制和相匹配的激励与约束机制，是走出‘囚徒困境’，实现‘政府再造’和社会福利最大化的路径选择。很显然，让政府购买购买公共服务，并非来自政府自身的内在需要，而是迫于外在压力所形成的‘倒逼’机制使然。”

　　“因此，首先要解决政府购买公共服务的动力不足问题。与购买公共服务相比，政府采用行政垄断的方式更能快速有效地调动社会公共资源、扩张行政权力、获取‘额外’的经济利益。在这种情况下，必须建立健全相应的激励与约束机制，为提高购买购买公共服务活动绩效提供内在动力和制度基础；其次，进一步扩大政府购买购买公共服务的范围，促进政府职能转变、新型政社政事关系重构和公共服务资源配置效率提升；第三，推进事业单位分类改革，凡是市场能够提供的服务，政府应运用资本置换或直接撤销方式及时退出事业单位，把腾出来的精力放在民间非营利组织培育和发展壮大上，为政府购买公共服务提供更多的独立的市场竞争主体；第四，建立健全公开透明、先进科学的操作流程；第五，加强合同管理，完善契约关系，强化绩效评估，促进政府行政运行方式社会化、市场化和科学化；第六，建立完善监督和评估制度体系。”杨孟著建议。

　　刘志耕则建议，对政府购买服务必须设置一定的门槛，以保证服务质量，但门槛要适中。“主要是将一些内部管理不健全、专业人员太少，没有能力承接政府委托项目及不能确保委托质量的中介机构挡在门外。”刘志耕说。

　　据了解，现在一些中介的经营手段很灵活，政府采购内外勾结虚拟委托项目贪污，或故意多付款拿回扣的问题时有发生。对此，刘志耕表示：“政府购买公共服务不仅要公开应该购买公共服务的项目和内容，而且还要有公开、明确和合理的付费标准，不然将给一些人有机可乘。”

　　据悉，现行《政府采购法》仅将服务和货物、工程一并纳入政府采购范畴中的“服务的行为”，这就带来了实际操作中的随意性，此外，许多地方政府在购买公共服务时，涉及利害关系的关键职能并没有真正地转移到社会组织，而想甩掉的包袱就借机“外包”出去。

　　对此，业界专家表示，“服务行为外包”的随意性隐患较大，尤其是“服务”的品质无法保障。所以，应对政府购买公共服务涉及的资金问题进行明确，并应建立对购买服务的相关评判标准。

　　何建秋建议，政府预算要真正做到以事定费，规范透明，费率的确定要以专业人员完成项目所需的时间及行业小时工资水平来确定，并实行项目签约后部分预付制度，以防范政府购买服务资金方面可能出现的问题。另一个方式是鼓励中介机构做大做强，鼓励中介机构从业人员取得多种执业资格、具备多种专业技能。这样，以拥有客户的多样化、规模化，提供服务的多样化、专业化来解决可能出现的承接业务的大起大落问题。

　　“买的服务是否‘优质’的评价标准当然应该是能够符合并满足委托单位需要的程度，符合程度越高，则越优质。所以，对于财政部门而言，应该抓紧制定出带有典型性和示范性的政府购买服务的服务评价标准，如对财政资金使用情况真实性、合法性、必要性的审计，对财政资金使用的绩效审计等服务项目的评价标准，以便各地财政部门对其他相关服务项目能够有可以借鉴的标准。”刘志耕说。

　　杨孟著则表示，下面三类因素可以作为衡量政府购买公共服务的质量标准：一是服务的满意度。以服务对象或受益者的满意度作为衡量其服务质量优劣的主要指标；二是“投入产出比”。以公共资源的“投入产出比”作为衡量其经济效果好坏的主要指标；三是“成本收益分析”。以财政资金投入的“成本收益分析”作为衡量其经济价值和效用大小主要指标。

　　“此外，相关部门还应建立独立的绩效评估机制，建立完善科学合理的政府向承接主体购买公共服务绩效评估体系，定期对购买服务项目进行考核和评价，不断提高公共服务的质量和效率。”杨孟著说。

　　本报短评

　　完善社会监督推进政府购买公共服务透明化

　　在政府购买公共服务的过程中，极易产生权力寻租和权钱交易等腐败问题，导致公共服务质量低下，财政资金浪费严重。为此，必须正确引导社会公众自发构建起以社会监督为主体的公共服务监督机制，以确保公共服务能够在公益属性的轨道上正常运行。

　　阳光是最好的防腐剂，实行信息公开，是制止暗箱操作、遏制权力寻租和不正当交易行为的利器，也是动员社会力量参与履行社会监督职能的重要环节。凡是敢晒太阳的公共服务购买行为，绝对不会拒绝信息公开；相反，凡是不敢晒太阳的公共服务购买行为，绝对会拒绝信息公开。

　　所以，相关部门应完善政府购买公共服务信息公开渠道，必须坚持阳光透明的原则，充分利用丰富多样的媒体介质进行多种形式的公开，以便于广大社会公众及时方便查阅，为积极拓展社会监督范围创造条件。