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王宏:大力提升注册会计师审计在国家经济监督体系中的重要地位

发布时间:2015-03-24 来源:财政部微信 阅读次数:

  一、注册会计师审计的职业特性决定了其在国家经济监督体系中有条件有能力发挥重要作用

  注册会计师审计连同政府审计、单位内部审计构成审计体系的“三驾马车”,在国家经济监督体系中发挥着不可或缺的重要作用,这是由注册会计师审计的职业特性所决定的。

  (一)注册会计师的职业地位具有独立性注册会计师审计是受托审计和居间服务,注册会计师既不依附于委托人(股东),也不依附于被审计对象(经营者),体现出较好的独立性。需要强调两点:第一,任何独立性都是相对而言的,理想化的绝对独立既不现实,也不经济;第二,不排除确有极少数会计师事务所及其注册会计师忽视、弱化甚至丧失独立、客观、公正之道,但这决非行业主流,不能以个别现象代替行业全貌,更不能因此否定注册会计师审计的独立特性。

  (二)注册会计师的职业能力具有专业性。注册会计师是融专业教育、专业资质、专业经验于一体的专业人士。仅就通过资格考试获得专业资质而言,中国注册会计师的考试难度和公认程度在全球都是堪称一流的,即使是在1400多万会计从业人员之中,具有注册会计师执业资格的人员也仅占7‰,这种严于百里挑一的市场准入制度练就了注册会计师“没有金刚钻,不揽瓷器活”的专业胜任能力。

  (三)注册会计师的职业行为具有规范性。注册会计师审计的重要性决定了注册会计师职业受到严格监管的必然性。这种严格监管至少体现在三个层次:其一,国家层面的监管,包括注册会计师法律法规、管理制度和执业准则的约束等;其二,行业层面的监管,包括行业协会的自律检查与惩戒等;其三,个体层面的监管,包括注册会计师所在机构、国际网络的内部约束等。由于中国独立审计监管已与欧盟等效互认,中国审计准则已与国际审计准则趋同等效,因此中国注册会计师执业行为的规范性在技术标准保障上达到国际水准。

  (四)注册会计师的职业范围具有广泛性。综观全球,审计、税务和咨询是注册会计师行业的三大核心业务,由此细分,又可衍生出成百上千的业务类型。比如,由审计可衍生出发行上市、重组并购破产清算年报中报、投资评审、竣工决算和其他特定专项等一系列审计项目;由咨询可衍生出尽职调查资信评估、业绩评价、会计服务、管理咨询财务顾问、内控设计、代理服务等一系列咨询项目。经济发展的广度和深度,与注册会计师职业范围的广度和深度日益呈现出显著的正相关关系

  (五)注册会计师的职业主体具有社会性。在会计师事务所执业的注册会计师,是凭借知识、技能和经验提供专业服务的高度社会化的专业人士,特别是自1998年全行业“脱钩改制”以来,不再具有挂靠行政机关的“红顶中介”色彩,但以专业报国的赤诚之心从未改变。与政府监管队伍相比,注册会计师群体的发展壮大,一可减少财政供养人员、降低行政运行成本,二可促进就业创业、助力税收增收,三可形成较为强大的“外脑”和“智库”,为政府部门和各类型市场主体提供高质量的智力支持和专业支撑;与此同时,越来越多的注册会计师通过公务员考试、公开选聘等多种方式进入政府机关、国有企业、金融企业和上市公司等担任相应职务,他们专业化、市场化、社会化的思维与视角为供职单位带来新气象,必将有利于全社会会计审计和财务管理工作水平的整体提升。

  (六)注册会计师的职业资源具有国际性。会计是国际通用的商业语言,中国会计审计准则与国际会计审计准则的趋同等效,促进中国注册会计师职业成为国际化程度最高的专业行业之一,这为会计行业的“引进来”和“走出去”奠定了坚实基础。截至目前,全球前十大国际会计网络均在中国建立了成员所;以信永中和为代表的一批中国会计师事务所,也走出国门特别是在日本澳大利亚发达国家创建了成员所。以成员所模式为主流的国际会计网络的建立和拓展,有效解决了企业跨境并购投资、上市融资等审计难题,增强了中国会计师事务所及其境外成员所的全球服务能力。

  二、“四个全面”的战略布局为大力提升注册会计师审计在国家经济监督体系中的重要地位提供了新契机

  以习近平同志为总书记的党中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”对改进和完善国家经济监督体系、促进国家治理体系和治理能力现代化提出更高要求,这在诸多方面离不开注册会计师审计的支持、配合和保障。

  (一)国企国资监管体系尤其是审计制度改革创新需要强化注册会计师审计。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调,“要着力完善国有企业监管制度,加强党对国有企业的领导,加强对国企领导班子的监督,搞好对国企的巡视,加大审计监督力度。”李克强总理在国务院第三次廉政工作会议上强调,“要加快建立健全国有企业国有资本审计监督体系和制度,加强对企业重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金运作制度执行情况的监督,杜绝暗箱操作,坚决堵住利益输送的黑色管道。”对国有企业的审计,历来实行政府审计、注册会计师审计和内部审计并行不悖、相互促进的监督模式。可以预计,随着混合所有制改革的稳步推进和越来越多的国有企业及其控股、参股公司上市融资,注册会计师审计的分量将越来越重;与此同时,面对逾4万亿元境外国有经营资产基本处于监管真空的困境,政府审计囿于跨境监管涉及的政治、法律等因素短期内尚难周全应对,内部审计囿于体制机制的固有局限性也难有根本突破,而会计师事务所特别是建立了国际会计网络的大型事务所则可借助全球资源积极作为。

  (二)资本市场监管体系尤其是注册制改革需要强化注册会计师审计。党的十八届三中全会提出要推进股票发行注册制改革。注册制改革的实质,是将属于企业的发行融资权利“回归”企业,企业有权根据自身发展需求开展股票发行融资活动,投资者根据企业披露的信息作出投资决策,享有投资成果,同时承担投资风险。由此可见,注册制改革的成败在于法治、信用的社会环境,在于信息披露质量。而在影响信息披露质量的各环节中,发行企业处于第一道防线,既是责任主体,也是基础和关键;注册会计师、律师和其他市场参与方处于第二道防线,是监督和保障;政府监管、司法体系等处于第三道防线,主要发挥威慑、惩治作用。推行注册制改革,必须进一步强化注册会计师审计对于发行企业的监督约束功能,挤出发行企业的业绩“水分”,遏制发行企业的造假冲动。

  (三)社会信用监管体系尤其是企业年度信息公示改革需要强化注册会计师审计。企业年度信息公示是行政审批制度改革和商事制度改革的重要组成部分,这一改革举措顺利实施的基础仍系于法治、信用的市场环境。公示的益处在于扩大了监督面,将企业置于市场相关方的监督制约之下。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)指出,要“建立健全守信激励和失信惩戒机制,将市场主体的信用信息作为实施行政管理的重要参考”;要“对失信主体在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等方面依法予以限制或禁止,对严重违法失信主体实行市场禁入制度”。在我国当前的现实环境下,企业自说自话的真实公允未必得到广泛认可,因此,作为独立的第三方的注册会计师的审计认定尤为重要。

  (四)透明政府监管体系尤其是政府综合财务报告制度改革需要强化注册会计师审计。随着我国民主法治进程的提速,加强高效、透明、廉洁的政府自身建设日益迫切而紧要。《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕63号)指出,“必须推进政府会计改革,建立全面反映政府资产负债收入费用、运行成本、现金流量财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度”,目的是强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险,促进财政长期可持续发展,推进国家治理现代化。国务院要求,政府综合财务报告应保证报告信息的真实性、完整性、合规性,接受审计;要制定发布政府财务报告审计制度和公开制度;政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。从国际经验看,政府财务报告审计需要政府审计和注册会计师审计“双轮驱动”,因为政府审计侧重经济行为的“合规性”和“绩效性”,而注册会计师审计侧重财务报告的“真实性”和“完整性”,因此,无论是推行政府购买注册会计师审计服务制度,还是构建独立的公共部门注册会计师审计制度,均为强化注册会计师审计提供了崭新平台和广阔空间。

  (五)财政、审计等政府监管体系尤其是政府购买服务制度改革需要强化注册会计师审计。党的十八大指出,要加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)就政府向社会力量购买服务提出总体意见。此后,财政部印发《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》(财综〔2014〕87号),要求加快培育一批独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织。近期,财政部又印发《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号),明确将会计审计服务纳入政府购买服务指导性目录。从财政、审计监管实践看,财政部、审计署履行监督职能的干部队伍(含专员办和特派办)不足5000人,尚不及国内最大的一家会计师事务所员工人数的一半,而为四大国有商业银行和特大央企提供年审服务的注册会计师团队一般多在300-500人甚至上千人。随着“全覆盖”监管理念的逐步落实,必将加大购买注册会计师专业服务的力度,此举最大的受益者就是会计师事务所。特别是在当前我国多数经济类社会中介组织发展滞后,规模实力、专业素质、品牌声誉等仍有较大差距的情况下,历经改革开放30多年来市场洗礼和党建工作锤炼的注册会计师行业可谓一马当先,应当抓住机遇、乘势而上。

  (六)反腐倡廉综合治理体系尤其是政务厂务村务公开改革需要强化注册会计师审计。中央强调,党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。阳光是最好的防腐剂,推进反腐倡廉综合治理和制度建设,需要推行以财务公开为核心内容之一的政务公开、厂务公开和村务公开,需要大力加强注册会计师审计。以村务公开为例。截至目前,我国约有1.9万个建制镇,近70万个行政村,250多万个自然村。一方面,随着公共资金财力不断下沉,乡镇、村队使用的财政资金不断增多;另一方面,乡镇、村队集体经济日益发展,特别是一些城中村和近郊区乡村,由于城市扩围、房屋拆迁、土地转让等积累了大量资金,应当强化监管,确保资金安全和分配公平。但是,基层监督力量薄弱由来已久,不少县级财政、审计监督队伍只有十来个人,在客观上易于形成监管漏洞和盲区。部分地区试行村账乡管、乡财县管并引入注册会计师审计制度,取得了较好效果。应当深入贯彻《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》(国办发〔2009〕56号),引导会计师事务所成为面向广大农村提供专业服务的主体力量。

  三、大力提升注册会计师审计在国家经济监督体系中的重要地位需要各方凝聚共识共同努力

  一是法制要助力。全面依法治国的时代背景,预示着法制建设“立、改、废”的新一轮热潮即将掀起。注册会计师行业要密切关注外商投资企业法、税收征管法、资产评估法、证券法、期货法、慈善事业法等相关立法活动,通过形式多样、理性务实的建言献策,努力扩大法定审计和咨询服务范围,为经济鉴证业务的正本清源、良性竞争和包容发展奠定法制基础。

  二是政府要给力。要在完善各类企业注册会计师审计制度的同时,大力推进公共部门注册会计师审计制度建设;要及时总结、推广部分地区试行医院、高校、基金会、行政事业单位注册会计师审计制度的做法和经验,以改革成效“倒逼”有关方面解放思想、创新管理,破解有关领财务管理薄弱、信息公开不力、群众意见较大的老大难问题;要研究制定政府购买注册会计师专业服务的管理办法,重点明确“谁来买”、“买什么”、“向谁买”和“怎么买”,促进政府购买注册会计师专业服务规范发展。

  三是部门要协力。财政部门作为注册会计师行业的主管部门,理当为行业改革与发展竭尽全力。随着经济社会的发展和职业范围的拓展,其他诸多部门也与注册会计师行业联系紧密,应当配合财政部门做好工作。要推动废除入围评审等人为设置关卡的各种灰色“围栏”,促进事务所公平有序竞争。对确需提高承接业务的标准条件的,应实行事务所自行公示或公告制度,接受委托部门和全社会的监督,不宜再搞劳民伤财的入围评审。要依法支持事务所以工时为基础合理定价、合理取酬,率先营造尊重专业服务的良好氛围。

  四是协会要发力。注册会计师协会是会员之家,协会建设业已取得显著成绩。应一如既往回应会员正当诉求,维护会员合法权益,支持会员提升能力。应进一步增强权威性和公认度,不断完善行业排名综合评价指标体系,为市场主体自主选择事务所提供科学指引。应发挥好服务政府监管部门的参谋助手作用和服务会员的桥梁纽带作用,促进中国注册会计师行业继续走在新社会组织的前列。

  五是行业要得力。注册会计师行业要在国家经济监督体系中赢得更大舞台、发挥更大作用、实现更大作为,归根结底自己要争气。至少应当做到:品行要过得硬,要坚守底线,不碰红线;人才要跟得上,要紧密适应新机遇、新业务的要求切实提高专业胜任能力,否则再多再好的市场机会也于己无缘;质量要靠得住,要经得起法律、历史和公众的检验,不为三斗米折腰,不为可持续发展埋隐患;品牌要叫得响,要有创立百年老店的胆识和志气,不搞拼凑捆绑,防止昙花一现;定位要抓得准,不盲目,不贪大,突出特色,久久为功;团结要用真心,要抱团取暖、相互扶持、互利双赢,不要同行相轻、恶性竞争、损人害己。

  六是社会要合力。全社会都应尊重、理解、支持注册会计师行业发展。仅以沪深两市股票开户账户为例,目前处于活跃状态的账户已超过1.5亿户。作为不拿国家工资的经济警察,注册会计师正在守护千家万户的投资理财和经济利益。令人遗憾的是,当众多企业为发行上市庆贺庆功、众多投资者为赢取收益满怀欣喜之时,鲜有人感念注册会计师殚精竭虑的艰辛付出;而当一些企业造假丑闻曝光、一些投资者投资失利之时,处于市场弱势地位的注册会计师却往往成为群起攻之的“替罪羊”。全社会都应当清醒认识到,注册会计师行业发展好,众皆受益;反之,众皆受损。支持注册会计师依法独立履行审计监督职责,支持注册会计师审计在国家经济监督体系中奋发有为,应当成为全社会的理性思维、广泛共识和自觉行动。(作者单位为财政部会计司)